做好“加减法” 推进僵尸企业市场化处置

来源：中国证券报 作者：王洪颖 编辑： 发表日期：2016-06-06 浏览次数：1062

在国企改革提质增效和供给侧结构性改革去产能的大背景下，以市场化方式处置清理大量“僵尸企业”迫在眉睫。中国政法大学企业破产与重组中心主任李曙光、中国企业改革与发展研究会副会长周放生认为，当前我国处于用市场化方式处置“僵尸企业”和困境企业的关键时期。在处置僵尸企业过程中，关键是要做好“加减法”。“加法”就是用改革、激励等办法，如混改、分红权改革解决问题;“减法”就是运用《企业破产法》法治化、市场化方式来处置僵尸企业。他们建议，对僵尸企业进行分类，一企一策，该清算的清算，该重整的重整。

　　处置僵尸企业应注意四方面问题

　　中国证券报：近期，中央明确提出用三年时间完成处置345户僵尸企业。年均处置115家僵尸企业，这项任务该如何稳妥有效推进？应注意哪些问题？

　　周放生：目前在产能严重过剩的形势下，解决当前困境企业、僵尸企业问题我认为有两个办法：一是用加法，即用改革的办法解决问题;一是用减法，用《企业破产法》这种市场化方式来去产能。加法主要是改革、激励，与市场化结合起来，比如混合所有制改革、分红权改革等;减法就是用市场化方式依法处理大量“僵尸企业”，不能再用行政方式救助“僵尸企业”。破产重组如果仅做债务重组，不做资本重组，治标不治本。资本重组的关键是寻找到产业重组的企业家;职工身份置换走向市场;法院要积极受理企业破产申请;债权人主动向法院申请债务人破产;大股东积极配合依法“治僵”，并筹集资金兜底职工安置费或身份置换补偿金;职工在维护自身合法权益的同时转变观念，适应企业市场化;兼并不能搞行政“拉郎配”，不能搞“一帮一”。

　　根据在地方调研的情况，面对僵尸企业、困境企业，一方面，改革动力不足，怕担责任，因此需创造一个宽松的改革环境，在试错的过程中只要没有腐败一律免责，鼓励大家去改革;另一方面，从目前情况看，由于历史惯性，从政府官员到企业经营者、银行债权人、企业职工,都比较习惯于过去传统的行政方式解决僵尸企业、困境企业问题。中国需要一次用市场方式解决僵尸企业、困境企业的启蒙，从观念、理念、方式、手段、程序上，都需要这样一种启蒙，实现从行政方式向市场方式转型。我们拍摄的企业改革案例故事纪录片《绝境求生》就是一个《破产法》启蒙片，也是一个如何用破产重整方式使有价值的困境企业浴火重生的启蒙片，为依法“治僵”提供了一个真实的、可操作、可借鉴的案例。

　　李曙光：新一轮产能过剩结构性调整与僵尸企业处置应坚持以市场化手段为主、以行政化手段为辅的原则，以利于后期改革对接。

　　首先，应严格按照破产法对僵尸企业实施市场退出，绝不允许上世纪90年代那种通过让担保债权人让利受损的方式推动企业破产。对那些连年亏损、丧失偿付能力、不能清偿到期债务的僵尸企业，应严格按照破产法的规定进行破产清算，不能置破产制度与程序而不顾，也不能由地方政府直接插手干预破产程序，以保证破产程序公正公平，保护债权人债务人合法权益以及维护市场交易的信誉信用。对那些政府不得不救助的企业，应在符合破产法制度与程序的基础上进行融资支持、税收优惠、财政补贴或债务冲抵。针对作为主要债权人的商业银行如何稳妥退出“僵尸企业”的问题，有多个债权人的，可在法院受理破产案件前成立债权人委员会，学习佳兆业重组模式，进行庭外重组。债权人委员会应在坚持分类施策监管原则的前提下，确定增贷、减贷、重组、债务核销等处置措施。一旦进入破产程序则坚决执行破产法规则。对破产企业应实行税收减免政策。

　　其次，应对僵尸企业进行分类，有的企业完全是靠政府补贴或银行续贷来生产，再怎么改革也起不到多大作用，应该走破产程序。但大部分企业是由于经营管理问题，产品还有市场，如果按照市场的方式再加以行政的支持手段，应该能够做好。

　　第三，要处理好僵尸企业失业人员安置问题。建构一套社会保障供给-职业培训-创业或再就业体系，政府应考虑安排投入更多的工业企业结构调整专项奖补资金，这笔资金主要用于退出过剩行业员工社保安置。同时，应强制要求地方政府将原有支持补贴给僵尸企业的资金转移支付补贴给下岗职工。在“保人”问题上，应该按照市场方式来进行，不是一下子把几万、十几万的钱直接发给工人就算了，而是将“保人”的费用分成几笔，比如基本生活费、再就业保障费、培训费，并通过一定的社会组织，包括社保机构、培训机构等定期定时发放。一定要有计划、有培训、有效率的保。

　　此外，需要挖掘一批懂得困境企业拯救技术的专家担当专业的管理人。相关国资管理部门与地方政府应在金融机构、国有企业汇集一批专家型企业家，更应以开放心态引进民企与战略投资企业家介入僵尸企业的拯救与处置中来。这些专家应品行端正、熟悉管理、了解市场、懂法律、能融资、会协调，既有创意思想，又是谈判高手，还是降成本提效益的实干家;应放手让他们以市场化方式担任管理人，处理僵尸企业事务。此外，在制度建设上还应成立破产管理局、改变地方政府的政绩预期、推动建立个人破产制度等。

　　总之，这一轮经济结构调整过程中的产能过剩来势凶猛，其处置难度不亚于上个世纪90年代中期的国企改革，重点问题是要解决淘汰僵尸企业所要涉及的就业与债务问题，核心问题是要防范因结构调整与处置僵尸企业可能引发的金融风险，同时还应在此过程中引导中国经济与国企改革步入稳健发展的市场经济新常态。

　　运用破产法处置僵尸企业正当时

　　中国证券报：自2007年6月1日《企业破产法》实施到现在已满9周年，九年来实施效果如何？未来清理僵尸企业的任务艰巨，破产法的作用是否会更显著？

　　李曙光：我国的破产法是2006年8月27日颁布通过，2007年6月1日开始实施的，到今年6月1日已实施九周年了，但这九年实施的情况不是特别理想。根据国家工商总局的数据，近几年，从市场退出的企业约有七十万、八十万家，主要通过行政上的注销、吊销程序退出，但通过司法破产清算退出市场的企业只有2000家左右。以2014年企业退出市场方式的数据为例，全国企业注销数量为505866户，吊销数量为214130户，而全国法院一共审结的破产案件为2059件，适用破产程序的企业比例很少。吊销营业执照后的企业本应进行清算，并在向工商行政管理部门进行注销登记后方能退出市场，但仍然有一些企业因为种种因素而未能向工商行政管理部门申请注销登记。2014年，吊销后又注销的企业数量仅占全部企业吊销数量的11.03%，这也是产生僵尸企业的重要原因。

　　近两年，经济下行压力加大是我国经济运行面临的新常态。伴随着经济下行，经济结构老化、国企利润下降、产能过剩的问题愈加突出。我国27个大行业中21个产能严重过剩，首当其冲的是八大行业，钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿、有色金属。这八大行业中的许多企业亏损经营，负债累累，又不能正常退出市场，形成严重的僵尸企业现象。这些僵尸企业不仅会损害债权人的合法权益，从公司治理角度来说，也损害了那些希望尽快摆脱债务负担、轻装上阵的股东利益，而且还会扰乱市场交易秩序，持续生产信用垃圾，对经济结构与产能过剩行业的调整产生影响，制约金融改革、经济增长和经济转型。

　　破产制度在我国长期失灵，造成市场难以正常出清，僵尸企业得以苟延残喘，占用信贷等宝贵资源，抬高企业杠杆率，加剧产能过剩，侵害债权人和股东的合法权益，扭曲市场价格信号，限制了市场优胜劣汰的“创造性毁灭”作用的正常发挥。供给侧结构性改革的重心在于提供市场化的制度供给。下一步，为了更好地让市场在资源配置中起决定性作用，让中国经济更健康发展，建立一个有信用的市场经济，避免出现系统性金融风险，破产法非常重要、非常关键，是治愈当前产能过剩顽疾的一剂治本良方。

　　周放生：当前我们处于用市场经济方式处置僵尸企业和困境企业的关键时期，把十年前通过的破产法真正应用起来，逐渐由行政方式转向市场方式处置正当其时。上一轮也就是二十年前国企三年脱困时期，也处于类似阶段，产能严重过剩，国企脱困主要采取的是行政方式去产能，比如政策性破产、下压产能指标、定压产能进度。这么多年来的改革实践证明，行政干预不能说没效，但并不能最终解决经济面临的问题。目前又进入这样一个阶段，是继续用行政方式，还是用市场方式？我认为，十年前从人们的观念、法律的条件、市场经济发展程度看，当时还不完全具备用市场方式来解决，而现在应该说基本具备用市场方式处理僵尸企业和困境企业的社会条件。

　　六因素造成僵尸企业破产难

　　中国证券报：在已有《企业破产法》的基础上，为何僵尸企业破产如此困难？如何解决这个问题？

　　李曙光：在我国企业破产难，原因主要有以下几个方面：第一，地方政府出于维稳和政绩的需要干预企业破产。许多地方政府为了政绩需求或为了保持与主要信贷银行的所谓“优良信用”关系，对僵尸企业采取各种帮扶救治措施，“借新还旧”，财政输血或以政府信用帮助它们获得银行贷款。这些帮扶救治措施不但没有解救企业，反而浪费了社会资源，占用了大量社会资金，向市场释放了错误的信用信号，使僵尸企业“僵”而不死。第二，法院不愿意受理破产案件。破产案件行政协调成本太高，特别是国企破产，出于债务、职工安置、维稳等考虑，涉及地方政府国资、人保、工商、银行、发改委等多部门，作为司法机构的法院很难协调;破产案件的专业性很强，且费时耗力，但办案效果往往显不出来，法院内部的绩效考核机制很不利于办理破产案件的法官;破产案件对债权的清偿难于执行;没有专门的破产法院和法官队伍。第三，专业人员队伍缺乏。第四，破产案件的处置没有市场化。实践中，破产法律服务市场没有形成，破产案件的收费很低，律师、会计师等专业人员没有积极性。第五，破产法体系中缺乏个人破产和金融机构破产制度。第六，文化传统与商业习惯因素。中国人的文化与商业传统观念认为“破产”是件不好的事情，人们会尽可能通过其他途径而非破产程序解决债权债务问题。

　　对于多重整少清算的观点，我个人并不完全赞成，该重整的重整，该清算的就应该清算，应该让市场真正起作用，否则一些没有运营价值的企业也去重整会带来更多隐患。

　　周放生：许多人对破产制度的理解还停留在传统破产的概念上，企业破产就是企业没了，职工失业了，银行损失了，心理上有恐惧，所以就不区分情况、不区分有价值还是没有价值，千方百计、不计代价地去救助，以各种方式输血，或者补亏，或者给土地、矿山、房屋等各种资源，或者给贷款，或者让好企业兼并重组“僵尸企业”，维持企业“僵而不死”。这不可能从根本上解决问题，甚至有可能把重组“僵尸”的优势企业也拖垮，历史上这样的教训值得汲取。

　　1993年财政部就已经明确，竞争性领域的经营性国企不再补亏，给经营性企业补亏是典型的计划经济做法。20多年以后，政府尤其是地方政府仍在补亏，严格来说是违反财政部规定的，这种方式绝不能再做下去了。在处理僵尸企业时，近期“权威人士”访谈中提出“保人不保企业”，所谓不保企就是财政拿的钱不是去救企业，而是去保职工，企业不能补亏。未来在处理僵尸企业的过程中，一是要走破产程序，运用破产法用市场化方式来处置;二是一企一策，进入破产程序后，该清算就清算，该重整就重整，做好债务重组、资本重组、职工安置等。

　　实施债转股需一企一策一行一策

　　中国证券报：我国可能再次启动债转股政策，此次重启会面临哪些问题和风险？债转股应如何实施？

　　周放生：目前债转股再次成为热点。上一轮债转股是对1984年财政部“拨改贷”政策调整的背景下实施的，是一种受限于当时时代背景、社会问题的权宜之计。从当时实际效果看，债转股实际上是延迟了企业的困境，并没有从根本上解决问题。债转股鼓励了企业盲目扩张，盲目借贷而逃避责任，将引发道德风险。因此，个人不赞成搞单纯的债转股，而是应该把债转股作为破产程序的一个金融工具，应该优先选择履行破产程序。在破产程序内做债转股，而不是还没有走破产程序，就普遍用债转股的办法来取得账面上的好看。

　　李曙光：债转股问题比较复杂，在上一轮脱困的过程中，它是作为一个比较重要的工具大规模使用的。在当时的环境下，不会出根本性问题，但会给社会带来很大负面影响。上一轮债转股，侵害了一些股东、债权人的权益。这一轮要搞债转股，会面临包括法律依据、道德风险、市场如何在资源配置中起决定性作用等问题。债转股作为金融工具之一是可以用的，但一定要依照法律规定，用市场化的方式来做，要一企一策，一行一策。不要把债转股理解为这次处置僵尸企业唯一的方式或最主要的方式。